Артур Прузовский о мировом опыте борьбы с коррупцией. Сингапур

С 1959 по 1990 Сингапур, лишённый богатых природных ресурсов, смог решить многие внутренние проблемы и совершил скачок от страны третьего мира до высокоразвитой страны с высоким уровнем жизни.

Трансформация началась с прихода к власти в 1959 г. премъер-министра  Ли Куан Ю. Он добился того чтобы Сингапур получил независимость от Британской империи.

К моменту обретения независимости в 1965 году в Сингапуре было положение чем-то напоминающее современную Украину. Страна находилось в крайне тяжелом экономическом положении и была насквозь пронизана беззаконием. Закон, регулирующий борьбу с коррупцией, был откровенно слаб. Многие коррупционные преступления оказались вне сферы его действия, а работники правоприменительных органов не обладали властью, дающей им возможность эффективно исполнять свои функции. Более того, найти доказательства преступлений было крайне сложно из-за неэффективного законодательства и вовлеченности огромного количества чиновников в коррупционную  практику.

Госчиновники имели куда более скромный достаток по сравнению с работниками коммерческого сектора. Многие из них использовали должностное положение в личных целях. Население имело низкий уровень образования и правовой культуры. В итоге взятки стали единственным способом получения доступа к ресурсам.

Дело усложнялось и тем, что служащие созданного еще британцами Бюро по расследованию случаев коррупции были выходцами из местной полиции и психологически были не готовы к серьезной  борьбе с этим явлением.

«Таможенные чиновники получали взятки за «ускорение» проверки транспортных средств, перевозивших контрабанду и запрещенные товары. Персонал Центральной службы обеспечения за определенную мзду давал заинтересованным лицам информацию о заявках, поступивших на тендер. Чиновники импортно-экспортного департамента получали взятки за ускорение выдачи разрешений. Подрядчики давали взятки клеркам, чтобы те закрывали глаза на нарушения. Владельцы магазинов и жители домов платили рабочим Департамента общественного здравоохранения за уборку мусора. Директора и учителя школ получали комиссионные от поставщиков канцелярских товаров. Человеческая изобретательность практически бесконечна, когда дело касается конвертации власти в личную выгоду.

Страна находилась в критическом положении и лидеры страны пришли к пониманию что в этом положении Сингапур не имеет будущего. Для того что бы обуздать коррупцию и произвол, премьер министр страны Ли Куан Ю и его соратники, разработали и запустили антикоррупционную реформу в основе которой был положен  принцип «оставаться честным и неподкупным» а стратегия была построена на контроле над коррупцией. Авторы стратегии верили, что контроль над коррупцией  стратегически важен для национального развития.

Инициаторы реформ, в том числе премьер страны Ли Куан Ю, были достаточно состоятельными людьми и называли себя «группой буржуазных лидеров получивших английское образование».

Но тем не менее, своей целью правительство Ли Куан Ю считало превращение Сингапура в финансовый и торговый центр Юго-Восточной Азии, а также  привлечение в страну  иностранных инвесторов.

В настоящее время Сингапур, жёсткое авторитарное государство, занимает лидирующие места в мировых рейтингах  по отсутствию коррупции, экономической свободе и уровню развития. Конечно, сложно сравнить маленькое островное государство с населением в 4 млн. человек с Украиной, имеющей иную историю и иные традиции. Но пример Сингапура показывает, как можно благодаря политической воле, эффективному антикоррупционному законодательству и неподкупному независимому агентству всего за несколько лет свести коррупцию к очень низкому уровню.

АНТИКОРРУПЦИОННЫЙ РЕЦЕПТ

Победить коррупцию и выбиться в мировые лидеры экономического развития Сингапур смог за счет политической воли лидеров  и грамотного антикоррупционного законодательства.

I. Антикоррупционное законодательство

Первым делом, в  1960 году, былпересмотрен/ переписан Закон о предотвращении коррупции, а Бюро по расследованию коррупции – наделили особыми полномочиями. Произошло упрощение процедур принятия решений, была устранена всякая двусмысленность в законах в результате издания ясных и простых правил, вплоть до отмены разрешений и лицензирования.

Вид преступления, называемый обычно взяткой, описан в законе термином «коррупционное вознаграждение». Вознаграждения могут принимать разные формы и включать в себя:

- Деньги или любые подарки, гонорары, займы, награды, комиссионные, ценные бумаги, другую собственность или долю в любой собственности, движимой или недвижимой;

- Любую должность, работу или контракт;

-Любую уплату, освобождение, погашение долга в рамках любого займа, обязательства и других задолженностей полностью или частично;

- Любые другие услуги, предпочтения, преимущества любого вида, включая защиту от любого штрафа или неплатежеспособности, настоящей или ожидаемой, а также освобождение от действий или дисциплинарных взысканий, назначенных либо нет, или снисхождение к выполнению любой обязанности или права в рамках профессиональной деятельности;

- Любое предложение, попытку или обещание любого вознаграждения.

В разделе 8 Закона постулируется, по сути, презумпция виновности агентаправительства, любого государственного ведомства или государственной общественной организации: “Любое вознаграждение, полученное чиновником от лица, искавшего связи с правительством, будет считаться заплаченным коррупционным путем в качестве стимула или награды, пока не доказано обратное.” Это фактически переносит бремя доказывания своей невиновности  на служащего, который должен убедить суд, что вознаграждение не было получено в рамках  коррупционной схемы.

В соответствии со ст. 5 Закона, лицо ВИНОВНО в коррупции, когда оно:

-        Само, либо в соучастии с другими, незаконно подкупает, получает, или выражает согласие на получение любого вознаграждения для себя или другого человека.

-        Незаконно дает, обещает или предлагает любому человеку вознаграждение, независимо от того, в своих или сторонних интересах делая это, вознаграждая или подстрекая любого человека к действию или бездействию в отношении любого дела, реального либо лишь задуманного.

В соответствии со ст. 6, коррупционное действие считается совершенным, когда агент незаконно принимает вознаграждение или действует, либо соглашается принять или пытается действовать в интересах любого человека, оказывает покровительство либо пренебрежение к чьим-либо интересам.

Любой человек, вина которого в соответствии с ст. 5 и 6 доказана, должен будет выплатить штраф, сумма которого не превышает 100 тыс. долл, либо заключен в тюрьму на срок до 5 лет, либо и то и другое.

Если преступление связано с правительственными контрактами, гражданской службой или в него был вовлечен член парламента, срок заключения может вырасти до семи лет. Помимо штрафа и тюремного заключения, лицу, уличенному в коррупционном преступлении, судом может быть предписано вернуть сумму взятки в виде штрафа.

В соответствии с ст. 26 Закона, действия человека, отказывающего директору или другому уполномоченному офицеру Бюро в доступе в помещение или в  обыске, мешающего офицеру совершать действия, на которые он имеет полномочия в соответствии с Законом, не подчиняющегося законным требованиям офицера Бюро, и скрывающего информацию, которая на разумных основаниях может быть от него затребована, рассматриваются как правонарушение и могут повлечь наказание в виде штрафа, не превышающего 10 тыс. долл., или заключение под стражу на срок до года, либо оба наказания.

Несмотря на то, что закон о предотвращении коррупции обеспечивает защиту личности информантов, заявляющих о коррупционных преступлениях в Бюро, эта защита сразу теряется, если суд подозревает, что человек предоставил ложные сведения в своей жалобе. Любой гражданин, пойманный на даче ложных показаний сотруднику Бюро или гражданскому служащему, расследующему дело, связанное с коррупцией, преследуется по суду за ложный донос.

Антикоррупционное законодательство Сингапура регулярно пересматривается с тем, чтобы закрыть коррупционерам лазейки для ухода от ответственности. За прошедшие годы   были внесены следующие изменения:

• Суд получил право  назначать преступникам штрафы, эквивалентные размерам полученных взяток, независимо от основного наказания или срока тюремного заключения. Для тех, кто не в состоянии произвести полное возмещение, выносится более строгий судебный приговор.
• Следователи Бюро были наделены  более широкими  полномочиями.
• Стало необязательным доказывания того, что лицо, получавшее взятку, было в выгодном положении.
• Следователи Бюро получили возможность получать информацию об уплаченных  налогах.
• Чиновников обязали декларировать сведения о своем богатстве, (о недвижимости, счетах в банке, пакетах акций и др.) а также о богатстве их жен и детей.
• Суд получил право признавать несоответствие богатства и уплаченных налогов в качестве подкрепляющего доказательства факта коррупционных действий.
• Граждане Сингапура были наделены ответственностью за коррупционные преступления, совершенные за пределами страны, и судимы, как если бы они их совершили внутри страны.
• Усилена ответственность за дачу заведомо ложных показаний или ложной информации.
• Показания сообщника отныне считаются судом не заслуживающими доверия, пока не доказано обратное.
• Законной практикой стало предоставление гражданами по требованию  следователей Бюро нужной им конфиденциальной информации.
• Закон о коррупции 1989 года (Конфискация выгод) наделил суд правом конфисковать собственность и денежные средства, происхождение которых лицо, уличенное в коррупции, не может внятно объяснить. В случае смерти ответчика, суд вправе принять решение  о конфискации его имущества.

Правовая  система Сингпура настроена на профилактику коррупции.

II. Бюро по расследованию случаев коррупции

Это правительственное агентство, расследующее и преследующее коррупцию в государственном и частном секторах, учрежденное  еще Британским колониальным правительством в 1952 году, но функции свои оно выполняло крайне слабо так как законодательство, регулирующий борьбу с коррупцией, было откровенно слабо. И с 1960 года существующие законодательство по уменьшению возможностей для совершения коррумпированных действий и повышения наказания за них было усилено, а независимое Бюро занялось борьбой с коррупцией в высших эшелонах власти. Расследования были инициированы даже против близких родственников Ли Куан Ю. Ряд министров, уличённых в коррупции, были приговорены к различным срокам заключения, либо покончили жизнь самоубийством или бежали из страны. Среди них были и давние соратники премьер министра.

Служащие Бюро располагали полной поддержкой политического руководства и действовали без страха и в соответствии с законом.

Основные функции Бюро: рассмотрение жалоб, содержащих обвинения в коррупции в общественной и частной сферах, расследование случаев халатности и небрежности, допущенных государственными служащими, а также  проверка законности их действий и решений.

Методы работы Бюро поистине авторитарны. Оно имеет исключительное право без решения суда задерживать и обыскивать подозреваемых в коррупционных деяниях, если на то есть основания в соответствии с Законом. Может вести расследование не только в отношении подозреваемого, но также его родственников и поручителей,  проверять любые их банковские, долевые и расчетные счета и финансовые записи. Может вызывать на допрос свидетелей, а также расследовать любые правонарушения, вскрывающиеся в ходе изучения коррупционного дела.

Бюро вправе привлечь к суду  любого гражданина, независимо от его статуса, ранга или вероисповедания. Исключений для высокопоставленных – нет! Особое внимание уделяется работникам правоприменительных органов и служащим, которые по роду своей деятельности занимают потенциально коррупционные должности.

Для поддержки прозрачности бизнес-среды Бюро  расследует коррупцию  и в частном секторе, занимается взятками и откатами. Любое лицо предлагающее, дающее или берущее взятку или «премию» за приобретение товара у конкретного поставщика  по закону может быть оштрафовано или осуждено на срок, либо и то и другое вместе. В дополнение  к этому суд назначает штраф, эквивалентный полученным взяткам. Любое лицо, предлагающее или берущее взятку от имени другого человека, также подлежит наказанию в том же в объеме, как если бы оно действовало от самого себя.

Объединенное с офисом премьер-министра, Бюро возглавляется директором, напрямую подчиняющимся главе государства. Агентство, таким, образом, независимо от полиции и других правительственных ведомств, обладая значительной полити­ческой и функциональной независимостью от всей бюрократии, включая чиновников в ранге министров.

Бюро имеет 71 сотрудника - 49 следователей и 22 административных работника. По сути, оно представляет собой подразделение администрации Премьер-министра Сингапура. В Бюро входят три подразделения: следственное, справочно-информационное и вспомогательное. Следственное подразделение самое большое, оно ответственно за проведение операций Бюро. Его члены сдают законченные расследованием дела главе ведомства, который обращается к  прокурору с предложением на основании имеющихся доказательств предпринять предусмотренные законом действия. Если оснований для уголовного преследования недостаточно, директор Бюро с согласия прокурора направляет дело к главе отдела, занимающегося дисциплинарными делами.

Справочно-информационная и вспомогательная служба Бюро ответственна за отбор кандидатов для назначения на государственные посты и их дальнейшее продвижение,  и даже за повышение  квалификации государственных служащих. Отбор кандидатов  на государственную службу конкурсный. Справочно-информационная и вспомогательная служба Бюро  поддерживается Исследовательским объединением, которое анализирует рабочие операции склонных к коррупции правительственных отделов и выявляет те слабые места в организации и регулировании работы подразделений  администрации, которые служат причиной коррупции.

Следователи Бюро наделены следующими полномочиями:

1) Производить аресты, в соответствии с Законом;

Директор и другой особый уполномоченный имеют право арестовывать без повестки любого человека, подозреваемого в коррупционных преступлениях, к которому имеются разумные претензии, если  получена информация из достоверных источников;

Следователи могут обыскивать любое арестованное лицо, при наличии улик незаконной деятельности;

Любое лицо, арестованное по таким мотивам, препровождается в отделение Бюро или полиции.

2) Следователи наделены правом на изъятие вещественных доказательств.

Сотрудники Бюро, по выданной повестке, могут входить в любое помещение, даже силой, обыскивать его, производить выемку любых документов, статей или имущества, связанных с коррупционными действиями.

Если офицер Бюро имеет разумные основания полагать, что отсрочка в получении повестки сорвет планы расследования, он может воспользоваться правом расследования без получения повестки.

III. Судебная реформа и зарплаты госслужащих

Помимо этого, провели судебную реформу. Значительно подняли зарплаты судей, на судейские должности привлекли «лучших  адвокатов». Зарплата сингапурского судьи достигла нескольких сот тысяч долларов в год (в 1990-е годы – свыше 1 млн. долл.). Были жёстко подавлены мафиозные группировки. Госслужащим, занимающим ответственные посты, были подняты зарплаты до уровня, характерного для топ-менеджеров частных корпораций.

Ли Куан Ю утверждал, что политическим лидерам стоит платить самые большие зарплаты потому, что они заслужили это тем, что представляют собой порядочное и честное правительство. Если им недоплачивать, они могут поддаться соблазну и вовлечься в коррупционные действия. В соответствии с этим, заработная плата государственных служащих Сингапура неизменно возрастала все эти годы для уменьшения «утечки мозгов» в частный сектор.

При пересмотре в 1989 и 1994 гг. зарплаты высшим государственным служащим Сингапура повысили до такой степени, что они стали самыми большими в мире. Тем не менее, когда в 1995 году доходы в частном секторе снизились, в 1997 году было уменьшено и жалованье всех министров и высших должностных лиц.

IV. Декларирование доходов, расходов и долгов

После получения Сингапуром независимости в 1965 году, его политические лидеры решили стать образцом поведения для чиновников, сделав открытыми все данные о своем состоянии, доходах,  коммерческих интересах и  финансовых операциях.

Каждый чиновник при приеме на службу и далее ежегодно обязан декларировать свое имущество и инвестиции в бизнес, включая вложения жены и зависимых от него детей. Несоответствие богатства и получаемого жалования ведет, как минимум,  к административному расследованию. Если чиновник владеет долями в частных компаниях, ему могут предложить  продать паи и акции во избежание конфликта интересов.

Чиновникам запрещено принимать любые подарки в виде денег или в любой другой форме от людей, состоящих с ними в деловых отношениях. Запрещено также принимать приглашения, способные поставить его в любого рода зависимость. Если чиновник не может отказаться от подарка (например, в соответствии с протоколом визита иностранной делегации), чиновник может  его принять, но должен незамедлительно  передать его главе своего департамента. Впрочем,  чиновник может взять предмет, если предварительно  заплатит за него по цене, определенной официальной бухгалтерией.

Государственные служащие каждый год обязаны подать специальную  декларацию об отсутствии у них долгов. Считается, что погрязший в долгах чиновник  скорее пренебрежет своими должностными обязанностями ради собственной выгоды, то есть, скорее будет вовлечен в коррупционные схемы. Предоставление чиновником  ложных сведений в такой декларации приводит к увольнению чиновника с госслужбы

V. Административные действия в рамках государственной службы

Любой служащий, в отношении которого есть информация об участии в коррупционных действиях, должен быть  наказан. Коррумпированный чиновник может быть обвинен в уголовном преступлении, если имеется достаточно доказательств. Если доказательств для возбуждения уголовного дела  недостаточно  он может быть подвергнут дисциплинарной процедуре. Чиновник, осужденный за коррупцию, лишается работы, пенсии и прочих льгот.

Внутриведомственные дисциплинарные действия могут включать в себя: временное отстранение от службы, понижение в ранге, задержку повышения зарплаты, штраф, выговор и отставку в интересах общества.

Несколько предупредительных мер было принято для уменьшения возможностей чиновников включиться в коррупцию. Эти меры включают в себя:

- замещение второго полицейского офицера постоянными гражданскими следователями;

- устранение благоприятных возможностей для коррупции как в действующих нормах, так и в организации работы ведомств;

- выбор оптимальных административных процедур;

- сокращение и облегчения для граждан разного рода бюрократических процедур;

- соразмерный пересмотр жалования чиновников;

- напоминание государственным поставщикам при подписании контрактов, что дача взятки чиновникам может привести к разрыву контракта.

С чиновниками, особенно из правоприменительных органов, проводятся регулярные беседы о ловушках коррупции. Им даются советы о том, как случайно оказаться не вовлеченным в коррупционные схемы. Чиновников предостерегают об ответственности в рамках Закона о предотвращении коррупции. Сотрудники Бюро также регулярно читают  студентам колледжей лекции об опасности коррупционных схем как  для них, так и  для общества .

Применяется разного рода профилактические меры для уменьшения возможностей возникновения коррупционных отношений, особенно в государственных учреждениях. Облегчаются громоздкие процедуры, принимаются меры для устранения задержек в предоставлении разрешений и лицензий и  т.п.

Что можно позаимствовать из Сингапурского опыта

Организация системного противодействия коррупции помимо непосредственного преследования коррупционеров предполагает  проведение мер предупреждения и контроля, пересмотра коррупционного законодательства, повышения окладов рядовым чиновникам, эффективную пропаганду идей верховенства закона и «чистых чиновничьих рук». Реальная борьба с коррупцией  - это не кампания, для проведения которой назначены сроки. Это направление государственной деятельности, которое  должно вестись непрерывно.

В Сингапуре авторитарные методы работают во многом благодаря искреннему желанию политического руководства противостоять коррупции. Оно ведет подчеркнуто скромный образ жизни. Каждый осужденный в совершении коррумпированных действий наказывается, несмотря на размеры банковских счетов и положение в обществе. В противном случае  борьба с коррупцией – только видимость. Способна ли на это украинская власть?