Від тюрми і суми: які сюрпризи готує новий закон про гральний бізнес

Законопроєкт №2285-д, який готують до другого читання, викликав ажіотаж серед народних обранців. У профільному парламентському комітеті розглянули майже 3500 правок, із них 1840 - врахували. Чим "пахнуть" нові зміни?

Пора вийти з тіні

Новий законопроєкт забороняє приймати лотерейні ставки від неповнолітніх: порушникам "світить" штраф від 100 до 550 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (1700-9350 грн). За участь у грі без ліцензії передбачена адміністративна відповідальність у вигляді штрафних санкцій від 30 до 500 "мінімалок" (510-8500 грн). Про це "потурбувалися" зміни до Кодексу України про адміністративні правопорушення (КУпАП).У Кримінальному кодексі (КК) також пропонують покарання: штрафи від 10 до 50 тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Народні обранці навіть згадали про бездіяльність правоохоронців: за "кришування" незаконного проведення азартної гри загрожує тривала подорож за ґрати – від шести до восьми років (ст. 363-3 КК). Законопроєкт запроваджує жорстке регулювання ігрового ринку: від казино та Інтернету до випуску лотерей і букмекерської діяльності. Регулюванням у цій сфері має займатися спеціальний орган – державна комісія з розвитку та регулювання азартних ігор (під "ковпаком" Кабміну). Нові правила суттєво відрізняються від вимог Закону "Про заборону грального бізнесу в Україні", який ухвалили ще в 2009 році.

"Наслідками раптової та безальтернативної заборони грального бізнесу стала пряма втрата доходів державного бюджету у розмірі, що перевищує 10 млрд гривень на рік. Для порівняння: бюджет будівництва НСК "Олімпійський" – 3,5 млрд гривень; бюджет будівництва клініки Охматдит – приблизно 4 млрд гривень). Ця заборона призвела до знищення цілої галузі економіки, зменшення кількості робочих місць і розвитку тіньового ринку без можливості ефективного державного регулювання", – вважає народний депутат Олег Марусяк.

Згідно з пропозицією нардепа, на державному рівні треба здійснювати контроль за діяльністю організаторів азартних ігор (шляхом отримання даних від грального обладнання, підключеного до єдиної системи онлайн-моніторингу). Окрім сертифікованої онлайн-системи, доцільно передбачити обов’язкове підключення до веб-сайту в доменній зоні.
Для гральних автоматів обіцяють встановити нове обмеження (за кількістю) – не більше 40 тисяч штук. Право на їх розміщення мають реалізовувати за допомогою електронних аукціонів (з прив’язкою до відповідної території).
Ще одне "ноу-хау" – створення спецфонду за рахунок держбюджету - зібрані кошти витрачатимуть на розвиток системи надання медичної допомоги, створення лікарень інтенсивного лікування, центрів реабілітації та хоспісів.

Про Конституцію забули?

Законопроєкт №2285-д викликав численні застереження з боку парламентського органу - головного юридичного управління (ГЮУ), яке виклало 40 зауважень на 25 сторінках. Висновок доволі невтішний: положення депутатських новел суперечать нормам Конституції та законів, не враховують правової позиції Конституційного Суду України (викладеної у рішеннях КСУ).

- У цьому законопроєкті під терміном "правила організатора азартних ігор "розуміється "затверджений організатором азартних ігор локальний акт, який визначає детальний опис порядку та особливостей здійснення такої діяльності організатора азартних ігор". Проте Конституція та закони України не встановлюють класифікації підзаконних нормативно-правових актів залежно від їхньої юридичної сили та пріоритету застосування. Згідно з абзацом 3 частини 1 статті 14, організатором азартних ігор може бути виключно юридична особа – резидент України, статутний (складений) капітал якої сформовано грошовими коштами на суму не менше тридцяти мільйонів гривень. При цьому більший розмір капіталу може бути сформований за рахунок цінних паперів, іншого майна та майнових прав. Вживання фрази "більший розмір" допускає множинне тлумачення та різне правозастосування, - пояснює заступник начальника ГЮУ, доктор юридичних наук Володимир Мілованов.                                                                                                            

За його словами, доволі дивним виглядає положення 6-ї статті законопроєкту: "Верховна Рада України визначає державну політику діяльності у сфері організації та проведення азартних ігор в Україні". Така новела не враховує рішення КСУ, згідно з яким повноваження ВРУ визначаються виключно Основним Законом. Невже нардепи "забули", що повноваження парламенту не можуть виходити за межі конституційних норм?
Досить сумнівною, на думку ГЮУ, виглядає ідея створення державної комісії (з розвитку та регулювання азартних ігор), яка отримає спецстатус центрального органу виконавчої влади. Така "новинка" не вписується у конституційну модель, за якою державна влада в Україні поділяється на законодавчу, виконавчу і судову. В Основному Законі немає жодних підстав для того, щоб Верховна Рада утворювала той чи інший центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом.

Як показує аналіз, народні обранці проігнорували 116-у статтю Конституції: утворення (реорганізація чи ліквідація) центрального органу виконавчої влади – це "парафія" не парламенту, а уряду (причому, лише в межах коштів, передбачених держбюджетом).

Експерти ГЮУ також не погодилися з положеннями 9-ї статті законопроєкту про те, що "контроль за дотриманням норм податкового законодавства у сфері організації та проведення азартних ігор здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну податкову політику". Такий підхід не враховує вимог Податкового кодексу, за яким "будь-які питання щодо оподаткування регулюються цим Кодексом і не можуть встановлюватися або змінюватися іншими законами".

Ще один "прикол" законотворців - створення штучної конкуренції між новою редакцією статті 203-2 КК (незаконне проведення азартних ігор) та чинною статтею 164 КУпАП (порушення господарської діяльності). Обидва кодекси передбачають різні покарання за одне й те ж саме порушення. До чого призведе таке дублювання, здогадатись неважко.

Під виглядом лотереї

За різними (неофіційними) підрахунками, у тіньовому секторі України задіяна величезна бізнес-імперія: близько 160 тисяч ігрових комп’ютерів, майже 5 тисяч залів гральних автоматів, 2 тисячі пунктів прийому ставок і, як мінімум, 20 підпільних казино.

Як показує світова практика, законодавче регулювання в ігровій сфері потребує збалансованого та комплексного підходу. Але поки що в Україні відсутня належна нормативно-правова база.
Сьогодні всі види грального бізнесу здійснюються лише за Законом «Про державні лотереї в Україні» (ухваленому ще 2012 році). Це призвело до приховування азартних ігор під виглядом лотереї та спотворення юридичної природи лотерейного бізнесу.

Ринок лотерей, який номінально має статус державної монополії, де-факто належить приватним операторам. Інші види грального бізнесу діють у ролі розповсюджувачів державної лотереї (на договірних засадах з оператором). Така ситуація створює передумови для корупції й заважає надходженням до держбюджету.

У нинішніх умовах функції регулятора зведено до формальних процедур, які не дозволяють здійснювати державний контроль і протидіяти зловживанням у сфері нелегального ринку азартних ігор. Можливо, великі гравці й захочуть вийти з тіні, але лише на умовах, які вигідні саме для них. Особливо це стосується двох фаворитів - "Favorit" (наземний сегмент) та "Parimatch" (ігри в онлайні), які контролюють близько 80% прибутків загального обігу. Найбільше їх цікавить не стільки легалізація, скільки вартість ліцензії.

Чи зможе Верховна Рада вирішити проблему регулювання цілої галузі, в якій азартні ігри опинилися поза межами правового поля? На жаль, аналіз проєкту №2285-д не дає позитивної відповіді на це хвилююче питання…