От тюрьмы и сумы: какие сюрпризы готовит новый закон об игорном бизнесе

Законопроект №2285-д, который готовят ко второму чтению, вызвал ажиотаж среди народных избранников. В профильном парламентском комитете рассмотрели почти 3500 поправок, из них 1840 - учли. Чем "пахнут" новые изменения? 

Пора выйти из тени

Новый законопроект запрещает принимать лотерейные ставки от несовершеннолетних: нарушителям "светит" штраф от 100 до 550 необлагаемых минимумов доходов граждан (1700-9350 грн). За участие в игре без лицензии предусмотрена административная ответственность в виде штрафных санкций от 30 до 500 "минималок" (510-8500 грн). Об этом "позаботились" изменения в Кодекс Украины об административных правонарушениях (КУоАП). В Уголовном кодексе (УК) также предлагают наказание - штрафы от 10 до 50 тысяч необлагаемых минимумов доходов граждан.

Народные избранники даже вспомнили о бездеятельности правоохранителей: за "крышевание" незаконного проведения азартных игр грозит длительное путешествие за решетку - от шести до восьми лет (ст. 363-3 УК).
Законопроект вводит жесткое регулирование игрового рынка: от казино и Интернета до выпуска лотерей и букмекерской деятельности. Регулированием в этой сфере должен заниматься специальный орган - государственная комиссия по развитию и регулированию азартных игр (под "колпаком" Кабмина). Новые правила существенно отличаются от требований Закона "О запрете игорного бизнеса в Украине", который приняли еще в 2009 году.

"Результатом внезапного и безальтернативного запрета игорного бизнеса стала прямая потеря доходов государственного бюджета в размере, превышающем 10 млрд гривен в год. Для сравнения, бюджет строительства НСК "Олимпийский" - 3,5 миллиарда гривен; бюджет строительства клиники Охматдет - примерно 4 миллиарда гривен). Этот запрет привел к уничтожению целой отрасли экономики, сокращению рабочих мест и развитию теневого рынка без возможности эффективного государственного регулирования", - считает народный депутат Олег Марусяк.
Согласно предложению нардепа, на государственном уровне необходимо осуществлять контроль за деятельностью организаторов азартных игр (путем получения данных от игрового оборудования, подключенного к единой системе онлайн-мониторинга). Кроме сертифицированной онлайн-системы, целесообразно предусмотреть обязательное подключение к сайту в доменной зоне.

Для игровых автоматов обещают установить новое ограничение (по количеству) - не более 40 тысяч штук. Право на их размещение должны реализовывать с помощью электронных аукционов (с привязкой к соответствующей территории).
Еще одно "ноу-хау" - создание спецфонда за счет госбюджета - собранные средства будут тратить на развитие системы оказания медицинской помощи, создание больниц интенсивного лечения, центров реабилитации и хосписов.

О Конституции забыли?

Законопроект №2285-д вызвал многочисленные предостережения со стороны парламентского органа - главного юридического управления (ГЮУ), которое выложило 40 замечаний на 25 страницах. Вывод довольно неутешительный: положения депутатских новелл противоречат нормам Конституции и законов, не учитывают правовой позиции Конституционного Суда Украины (изложенной в решениях КСУ).

- В этом законопроекте под термином "правила организатора азартных игр" понимается "утвержденный организатором азартных игр локальный акт, определяющий детальное описание порядка и особенностей осуществления такой деятельности организатора азартных игр". Однако Конституция и законы Украины не устанавливают классификации подзаконных нормативно-правовых актов в зависимости от их юридической силы и приоритета применения. Согласно абзацу 3 части 1 статьи 14, организатором азартных игр может быть исключительно юридическое лицо - резидент Украины, уставный (складочный) капитал которого сформирован денежными средствами на сумму не менее тридцати миллионов гривен. При этом больший размер капитала может быть сформирован за счет ценных бумаг, иного имущества и имущественных прав. Употребление фразы "больший размер" допускает множественное толкование и разное правоприменение, - объясняет заместитель начальника ГЮУ, доктор юридических наук Владимир Милованов. По его словам, довольно странным выглядит положение 6-й статьи законопроекта: "Верховная Рада Украины определяет государственную политику деятельности в сфере организации и проведения азартных игр в Украине". Такая новелла не учитывает решение КСУ, согласно которому полномочия ВРУ определяются исключительно Основным Законом. Неужели нардепы "забыли", что полномочия парламента не могут выходить за пределы конституционных норм?

Весьма сомнительной, по мнению ГЮУ, выглядит идея создания государственной комиссии (по развитию и регулированию азартных игр), которая получит спецстатус центрального органа исполнительной власти. Такая "новинка" не вписывается в конституционную модель, по которой государственная власть в Украине делится на законодательную, исполнительную и судебную. В Основном Законе нет никаких оснований для того, чтобы Верховная Рада образовывала тот или иной центральный орган исполнительной власти со специальным статусом.
Как показывает анализ, народные избранники проигнорировали 116-ю статью Конституции: образование (реорганизация или ликвидация) центрального органа исполнительной власти - это "парафия" не парламента, а правительству (причем, только в пределах средств, предусмотренных госбюджетом).

Эксперты ГЮУ также не согласились с положениями 9-й статьи законопроекта о том, что "контроль за соблюдением норм налогового законодательства в сфере организации и проведения азартных игр осуществляет центральный орган исполнительной власти, реализующий государственную налоговую политику". Такой подход не учитывает требований Налогового кодекса, согласно которому "любые вопросы налогообложения регулируются настоящим Кодексом и не могут устанавливаться или изменяться другими законами".

Еще один "прикол" законодателей - создание искусственной конкуренции между новой редакцией статьи 203-2 УК (незаконное проведение азартных игр) и действующей статьей 164 КУоАП (нарушение хозяйственной деятельности). Оба кодекса предусматривают различные наказания за одно и то же нарушение. К чему приведет такое дублирование, догадаться нетрудно.

Под видом лотереи

По разным (неофициальным) подсчетам, в теневом секторе Украины задействована огромная бизнес-империя: около 160 тысяч игровых компьютеров, почти 5 тысяч залов игровых автоматов, 2 тысячи пунктов приема ставок и, как минимум, 20 подпольных казино.

Как показывает мировая практика, законодательное регулирование в игровой сфере требует сбалансированного и комплексного подхода. Но пока в Украине отсутствует надлежащая нормативно-правовая база.
Сегодня все виды игорного бизнеса осуществляются только по Закону "О государственных лотереях в Украине" (принятом еще в 2012 году). Это привело к сокрытию азартных игр под видом лотереи и искажению юридической природы лотерейного бизнеса.

Рынок лотерей, который номинально имеет статус государственной монополии, де-факто принадлежит частным операторам. Другие виды игорного бизнеса действуют в качестве распространителей государственной лотереи (на договорных началах с оператором). Такая ситуация создает предпосылки для коррупции и мешает поступлением в госбюджет.

В нынешних условиях функции регулятора сведены к формальным процедурам, которые не позволяют осуществлять государственный контроль и противодействовать злоупотреблениям в сфере нелегального рынка азартных игр.
Возможно, крупные игроки и захотят выйти из тени, но только на условиях, которые выгодны именно для них. Особенно это касается двух фаворитов - "Favorit" (наземный сегмент) и "Parimatch" (игры в онлайне), которые контролируют около 80% доходов общего оборота. Больше всего их интересует не столько легализация, сколько стоимость лицензии.

Сможет ли Верховная Рада решить проблему регулирования целой отрасли, в которой азартные игры оказались вне правового поля? К сожалению, анализ проекта №2285-д не дает положительного ответа на этот волнующий вопрос...